——赤峰市阿鲁科尔沁旗推行村级事务契约化管理纪实

　　近日，记者到阿鲁科尔沁旗采访，走了几个村镇，听到最多的一个词儿就是契约化管理。每当谈起这个话题，无论是镇村干部，还是普通老百姓，总是眉飞色舞地向你讲个不停，惟恐落下什么东西。原来，他们都是契约化管理的受益者，都被这神奇的一纸契约所折服。目前，阿鲁科尔沁旗已经在全旗农村牧区推广这种做法。

　　契约，通常用在经济领域，指两人以上相互间在法律上具有约束力的协议。阿鲁科尔沁旗最早把它引入村级事务管理还是缘于一次偶然。那还是2002年，这个旗的赛罕塔拉苏木查干诺尔嘎查在组织扶贫协会过程中，采用协会与贫困户签订合同的方式扶贫，几年下来，效果很好，出乎意料。2008年初，市委常委、组织部长白玉刚来到这里调研，他对这件事产生了浓厚的兴趣，举一反三，经过一番思考后，他向同行的阿鲁科尔沁旗组织部的同志提出了一个课题：能否把这个办法引入到村级事务管理中来。

　　接到任务后，阿鲁科尔沁旗组织部很快组成两个专题调研组，分别深入到11个苏木乡镇的245个嘎查村，就现阶段村级重大事务和重点项目的管理方式、责任落实、监督管理等问题开展了广泛的调研，发现村级事务管理普遍存在责任不清、主体不明、落实难度大、监督不到位等问题，其根源主要在于村委会与村干部、村委会与村民、村干部与村民、村民与村民之间缺少双向制约、民主平等、公开透明的平台，而契约化管理这种办法正好能弥补这些缺陷。

　　有了详实的调查和充分的认识后，他们以旗委的名义下发实施意见，重点在巴彦花镇和赛罕塔拉苏木进行试点，同时要求各苏木乡镇也要选择一两个基础好的村作为试点，总结经验，培育典型。试点乡镇都是从集体资产承包、土地流转、产业项目等经营性事务入手，再过渡到村级公益性事务，最后深入到村民自治、党的组织建设等政治事务领域。

　　空口无凭 ，立字为据。村级事务契约化管理试点工作于今年春暖花开之际取得成功后，随即在全旗范围铺展开来。

　　吕小飞，巴彦花镇党委副书记、人大主席，村级事务契约化管理的具体操作者。他把这种办法比作放风筝，他说，约束是为了飞得更高，试想，如果没有一条线牵着，风筝就会变成无头苍蝇，到处乱撞，最后从天上摔下来。而这种约束，则由原来的单方约束变成双方对等的约束，是比翼齐飞。巴彦花镇截至今年5月15日，已签订28类契约21682份，这些契约涉及到农村生产生活的方方面面，大到村级重大事务，小到邻里纠纷、赡养老人等鸡毛蒜皮的小事，林林总总，颇为可观。契约将双方的责权利规定得明明白白，正像一位农民说得那样：平时办事有规矩，打起官司有证据。为了一睹契约的样本，记者随机来到天山口镇北沟村一户农民的家中，户主人叫贾振华，全家5口人。听说记者要看看合同，他乐颠颠地找出了一沓子，仔细查看，有《村庄规划与房地产管理协议》、《自来水安装管理协议》、《治安防范协议》、《村集体财务管理协议》、《信访工作协议》和《计划生育协议》，都是和村里签的。贾振华说，这个玩意儿好啊，互相都有个约束，对双方都有利。

　　   比如安装自来水，甲方，也就是村委会，要承担工程主管道沟和分管道沟的挖掘费用和全部管道费用；乙方，也就是我们各户，有协助甲方对自来水工程设备进行管护的义务。权利和义务都规定了很多条，该做的做，做的不好或者违约了，我们也甘愿受罚。天山镇继贤村有一个农户，因为建大棚时没有按照契约规定的规格施工，结果在国家补贴中给扣除了一部分，这户人家自知理亏，红口白牙抵不过白纸黑字，也就认了，没找村里的任何麻烦。天山口镇北沟村的党支部书记李云江对契约认识得更深刻，讲得也更形象，他说，二百年的人不会说话，可三百年的纸儿会说话。只要签字画押摁了手印，那就是法，就得照办。契约化管理好就好在平等的基础上把双方都约束住了，谁都不能胡来，一切事情都走上了正道儿。如今，阿鲁科尔沁旗已经在全旗开展了契约化管理工作，签订的合同、协议之类不计其数，可发生纠纷告到法庭的到目前只有一例，而且这一例还是因为当初立契时考虑不周到、存在漏洞所致。契约的力量可见一斑。

　　一招鲜 吃遍天

　　就在记者采访阿鲁科尔沁旗契约化管理的过程中，又传来一条喜讯，该旗的平安建设契约化管理模式得到国家有关部委的高度评价，旗里的相关领导被召进北京，在全国社会治安综合治理先进集体先进工作者表彰大会上向同行“传经送宝”。阿鲁科尔沁旗在运用契约化管理这个“宝贝”上，可谓用活用足。他们不但在经济领域采用，还延伸到政治领域、生产领域和生活领域，契约化管理渗透到了社会的各个层面，发挥着越来越重要的作用。

　　先说村级重大事务，主要包括以下几个方面：村级财务、农牧民负担、集体资产承包、土地承包、村庄规划和建房、政务决策、社会治安、公益事业以及其他涉及群众切身利益的重大事项和热点问题。以天忠村为例，它是阿鲁科尔沁旗天山口镇下辖的一个行政村。该村在大南甸子有1500亩旱地，村里几年前就提出了旱改水的设想，并得到了镇政府的支持，但由于个别农户对自己出钱有意见、对项目管理不放心等原因，千亩节水灌溉项目一直搁置，无法实施。直到2008年，该村采用契约化管理方式，才重新启动了千亩节水灌溉项目。

　　具体的实施办法是：村党支部书记和村委会主任提出项目动议，报镇党委、政府审核，然后召开“两委”班子联席会议讨论并广泛征求党员意见，形成项目具体实施方案。根据方案，村“两委”聘请镇司法所研究起草合法规范的契约文本，然后将契约文本发放到项目户，待各户酝酿两天后，召开村民代表会对文本进行协商讨论，在全体项目户对契约文本一致认同后，与村委会签订正式协议。协议以法律形式确定了项目建设规模及投资预算，规定了项目管理实施办法及施工期限，明确了项目实施主体村委会和项目户之间的权利、义务及违约责任。协议要求为确保项目按时开工、顺利实施，每户出一个义务工，所有投资款由村委会先垫付，2009年起项目地每年每亩收取投资成本50元，3年收回。该项目于2008年10月25日正式开工，至11月15日顺利完工。

　　再就是对村“两委”班子的承诺事项实行契约化管理，主要包括：村委会主任候选人采用与村民签订契约的方式进行“承诺”竞选；村党支部采用与苏木乡镇党委签订承诺契约书的方式确定“任期目标”和“年度目标”。阿鲁科尔沁旗组织部的同志介绍说，在以往的村委会主任换届选举中，一些候选人在竞选时信口开河，胡乱承诺乃至违法承诺，因为没有科学的规则加以限制，使其在竞选成功后为所欲为，或者不兑现承诺，或者违法兑现承诺，由此带来一系列负面后果，增加了矛盾纠纷，降低了村主任公信力，影响了社会和谐稳定。阿鲁科尔沁旗在今年即将进行的第七次村委会换届选举中，将全面推行契约化管理，由竞选者公开陈述“竞职创业承诺”事项，签订《竞职创业承诺书》，承诺事项不仅要合理合法，而且要依约兑现，否则需负违约责任，从而给竞选者戴上了“紧箍咒”。村党支部也是同样，通过与苏木乡镇党委订立契约，规定自己的权利、义务和违约责任，从而将工作落到实处。

　　三是对党员尤其是无职党员实行契约化管理。村党支部根据本村实际为党员设岗定责，党员自主选择岗位，依岗承诺工作，签订履责承诺书，党支部依据承诺书对党员考核管理。天山口镇天忠村有一个叫李海娟的无职党员，通过双向选择被定为科技致富岗，带动全村绒山羊养殖，无偿为养殖户提供技术指导和信息服务，党员发挥了作用，群众得到了实惠。也是这个镇的北沟村，将两名无职党员设为护林防火岗，把全村3800亩退耕地和近9000亩林地管护得很好，赢得了群众的信任。

　　大事立契约，小事也同样适用。记者在天山镇继贤村看到一份这样的协议———《家庭赡养协议书》，被赡养的是一位90岁的老人，老伴儿去世，有7个子女，经村里协调，最后由她的小儿子赡养，其他6个子女每年每人给老人600元赡养费。村党支部书记、村委会主任刘跃武说，我还是受建大棚签契约的启发，把这种办法用在了处理家庭事务上，结果很管用。6个子女都按协议规定把钱交到了村里，村里再转交给老人，一切都做得有条不紊。老人安享晚年，子女们也都相安无事。

　　契约化管理，阿鲁科尔沁旗人把它比作一把万能的金钥匙，这把钥匙究竟能打开多少锁，他们还将在今后的实践中继续摸索。(记者杨贺卿 陈明 李云飞)

创新农村管理模式的生动实践

赤峰日报评论员

　　签合同、立契约，通常用在经济领域，阿鲁科尔沁旗把它引入到村务管理中来，并不断延伸，这本身就是一种发明和创造。千百年来，老百姓把签字画押摁手印看作是最严肃的事情，一旦签了就神圣不可侵犯，这就为契约化管理的成功奠定了良好的法律和心理基础。现如今，我国已经进入了依法治国的市场经济新时期，以法律为准绳、一切依法办事，已经成为人们的普遍愿望，也是社会进步的必然要求。阿鲁科尔沁旗顺应时代潮流，大处着眼，小处入手，依法治旗首先从依法治村开始，就是科学发展的生动实践，就是对广大农村治理模式的一大创新。

　　细细品味阿鲁科尔沁旗的契约化管理，追根溯源，可以得出三点结论：

　　第一，它实现了“大法”与“小法”的对接。我们知道，《村民委员会组织法》是农村的“大法”，是推进农村民主政治建设的法制基础。但具体到每项村级事务的民主管理，却很难与《村民委员会组织法》这部“大法”衔接起来，民主管理事实上也就成为一句空话。而契约化管理的引入，从根本上填补了这一空缺，上有“大法”作依据，下有“小法”作依托，环环相扣，链条完整，从而也就保证了村级事务民主管理的实现。

　　第二，它保证了人权平等的实现。制定契约的过程，实际上就是民主议事的过程，是“谈判”的过程。双方面对面地坐下来，都可以按照自己的想法，要求对方做什么，自己做什么，对方做不到怎么办，自己做到了又怎么办。几经回合，直至找到双方都可以接受的契合点。在这一过程中，双方的人权是平等的。这样，建立在自愿、自主基础上的规则也就最有实现的可能。

　　第三，它使裁判主体发生转移，实现了真正的法治。长期以来，我国的广大农村，无论大事小事，都习惯于找村官裁决。而村官受自身素质和各方面因素的影响，又不能百分之百地把所有事情处理公道，更有甚者，一旦当上了村官，就像群众所说的，骑上大白马，我说的就是法，高高在上，无法无天。出现这种情况，有村官的因素，但更重要的是体制的原因。实施村级事务契约化管理真正把裁判主体由村里转移到了法院，转移到了真正的司法机构。这样一来，对村民来说，一旦发生纠纷，就可以直接找法院，避免了村里和村民的直接冲突，村里也真正做到了依法办事。契约化管理使村里和村民之间的权利义务关系变得更加清晰明朗，双方做起事来也更加有据可依。