党的十七届五中全会指出，“十二五”时期，要促进区域协调发展、积极稳妥推进城镇化，实施区域发展总体战略，实施主体功能区战略，完善城市化布局和形态，加强城镇化管理。
主体功能区战略是党的十六届五中全会和国家“十一五”规划纲要提出的一个重大战略。主体功能区战略的实施关系到我国经济社会的发展全局和中华民族的长远发展，是落实科学发展观，统筹城乡发展、区域发展、人与自然和谐发展的有效载体，是实现区域经济协调发展，积极稳妥地推进城镇化的重要途径。
城镇化是我国经济社会发展的必然趋势和强劲动力。积极稳妥地推进城镇化是党的十七届五中全会提出的重大战略。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》(以下简称《建议》)从“完善城市化布局和形态”及“加强城镇化管理”两个方面对“十二五”期间城镇化发展提出了具体要求。和以往相比，《建议》中蕴含了城镇化建设方面的一系列新的发展理念和发展思路，产生了一些重要转变。
一、空间模式———以大带小、协调发展十
七届五中全会提出，要“完善城市化布局和形态，加强城镇化管理”。《建议》中也强调，要“按照统筹规划、合理布局、完善功能、以大带小的原则，遵循城市发展的客观规律，以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展”。
随着经济全球化时代的到来，我们必须清醒地认识到不同城市的功能、地位和作用，对国民经济的发展是不能替代的，所以必须强调大中小城市和小城镇协调发展，哪个都不能放松。我国人口众多，目前城镇化水平不高，城市化压力之大，任务之重，世界上独一无二。不发展大中城市，就达不到规模经济及产业集聚的要求，形不成国家经济的拳头，在国际市场上也形不成强大的辐射中心；不发展小城市和小城镇，大中城市又不可能承担起中国城镇化的重大任务。因此，我国应该走以大带小、大中小城市和小城镇协调发展的多样化城镇发展道路，并以此形成功能互补、产业互济的城市群。只有这样，才能由发散式、孤立式发展转向并联式、组团式发展，逐步形成城市网络群，而城市群的形成不仅可以节约土地、能源和公共基础设施，而且能够更多地吸引大量劳动力的转移，实现人口、产业、市场的集聚，加快城镇化的进程。
纵观我区现有的城镇体系，一方面大城市数量偏少，中心城市规模偏小，功能弱化，产业集中度低，缺乏要素集聚和辐射带动作用；另一方面，小城镇数量虽多，但存在规模小、密度低、地广人稀、交通不便等问题，城镇建设缺乏重点，中心镇地位也不够突出。因此，“十二五”期间，我区要以十七届五中全会精神为指导，一方面要扩大中心城市规模、改善城市环境、增强城市功能，加快呼和浩特、包头等中心城市建设，强化其中心城市地位，使之成为带动自治区快速发展的增长点，同时要大力提高中小城市及小城镇质量，积极建立以大中城市为核心，众多小城镇为依托，广大农村牧区为腹地的城镇化发展体系，增强城镇在区域经济中的凝聚力和辐射力，优化各类城镇职能结构，不断提高区域城镇化水平。
二、户籍改革———适度放宽、稳步推进我
区现行的户籍制度与全国一样，是在计划经济体制下形成的，核心是把城市人口和农村牧区人口完全分离开来。不可否认，它对加强人口管理具有明显作用。但是，随着我国社会主义市场经济的逐步确立和完善，现行户籍制度已经暴露出其严重的不适应性，最突出的表现就是这一制度剥夺了公民的居住以及迁徙自由的权利。人口及劳动力自由流动是市场经济的必然趋势，而现行户籍制度却大大限制了这种自由流动，使我国富足的比较优势资源没能得到充分利用，严重制约了经济发展和城镇化水平的提高。按照《建议》要求，“十二五”期间，“要把符合落户条件的农业转移人口逐步转为城镇居民作为推进城镇化的重要任务。大城市要加强和改进人口管理，中小城市和小城镇要根据实际放宽外来人口落户条件。”户籍制度的适当放宽，会极大地促进农牧业人口向城镇的转移速度，成为推进城镇化的强劲动力。
然而，我们必须清醒地看到，农牧业转移人口转化为城镇居民，不仅仅是户籍问题，更深层次的是依附在户籍制度上的各项社会福利和保障制度，是一项复杂的系统工程。取消城乡居民的户口差异轻而易举，而使进城农牧民享受同等的权利和福利却难上加难。在我国现阶段的基本国情下，户籍制度改革必须渐进有序，不能冒进。
三、发展途径———调整结构、合理布局当
谈到城镇化时，人们都比较看重一个国家或地区的城镇人口占总人口的比重这样一个基本指标，透过这一指标，也确实可以看出这个国家或地区的人口在其地域空间上实现转移(一般是从乡村转移到城镇)与集中(一般是向城市或城镇集中)的情况与发展趋势。那么，人口和劳动力在不同空间与地域的转移与集中是不是城镇化的本质特征呢？如果我们仔细地考察一下人口及劳动力得以转移和集中的基本动因的话，就会发现那是一个国家或地区在一定时期经济结构及其变化的结果。换句话说，经济结构的变化及人口转向区产业的发展，是促使人口转移与集中的动力之源。
因此，我区在城镇化建设过程中，要通过经济结构的调整及合理的产业布局，促使人口及劳动力向优化开发区域及重点开发区域转移，推进城镇化的建设步伐。正如《建议》中指出的，“十二五”期间，要“科学规划城市群内各城市功能定位和产业布局，缓解特大城市中心城区压力，强化中小城市产业功能，增强小城镇公共服务和居住功能”。
四、发展方式———集约利用、科学规划由
于我国人口众多、幅员辽阔，经济社会发展整体水平较低，当前又处在经济社会转型和全面建设小康社会的关键时期，使得我国的城镇化发展面临着复杂的条件和环境。一些地区贪大求快，不注重夯实城镇产业基础，人为地大搞“造城运动”，出现开发区设置过多过滥、用地和空间无节制地扩展、建设粗放等问题，不少城镇超越资源环境容量，盲目进行开发建设，导致对资源的浪费和对环境的严重破坏。中小城市也普遍存在城市人口和经济集聚程度不高、经济基础薄弱、对农村转移人口吸纳能力不足、难以发挥各级区域中心作用的顽疾。如果按照传统的城镇化发展模式，将对资源环境形成巨大的压力和威胁。为此，必须探索一条集约型城镇化发展道路。因此，《建议》要求“合理确定城市开发边界，提高建成区人口密度，防止特大城市面积过渡扩张”，“强化中小城镇功能，增强小城镇公共服务和居住功能”。
我区在推进城镇化建设的过程中，必须认真贯彻十七届五中全会精神，着眼长远，面向未来，从有利于发展农村牧区经济、方便群众生活、节约用地、保护生态环境出发，高起点规划小城镇建设，依据城镇化的发展规律，稳步推进城镇化。
五、发展理念———以人为本、全面发展十
七届五中全会提出，要“更加注重以人为本，更加注重保障和改善民生”。社会主义的本质要求就是“以人为本”，自治区党委、政府提出的“富民强区”，也正是以人为本的具体体现。说到底，一切发展与改革的目的都是为了民生，城镇化发展也不例外。《建议》中指出，城市规划和建设要注重以人为本、节地节能、生态环保、安全实用、突出特色、保护文化和自然遗产，强化规划约束力，加强城市公用设施建设，预防和治理“城市病”。城镇化的发展再重要，也只是手段，而并非目的，发展的终极目的是提高人民福祉，实现人的全面发展。以人为本是城镇化建设的主题和内涵，我们在城镇化建设中，要在高度关注资源合理开发和利用、环境保护和污染防治等问题的同时，牢牢把握以人为本、城建为民这个核心，把人放在城镇化建设的核心位置。一方面，必须高度重视进城农民的就业问题，不断提高农民的生活质量，让农民获得与城镇人一样平等的“国民待遇”；另一方面，在城镇环境和居住环境规划建设中，不断改善人居环境，实现人与自然环境的和谐统一。(作者牧仁 张立伟)
﹙作者单位：内蒙古社会科学院城市发展研究所﹚
